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第十章 政府预算理论与管理制度
第一节 政府预算的含义及特征
知识点：政府预算的含义(掌握)
经法定程序审核批准的、具有法律效力的、综合反映国民经济和社会发展情况的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具，也是调节、控制和管理社会政治经济活动的重要手段。
知识点：政府预算的基本特征(掌握)
| 1.法律性 | 与封建专制的预算相比较，现代预算的鲜明特征就是其法律性。政府预算的收支形成和执行结果都要经过立法机关审查批准。 |
| 2.预测性 | 政府通过编制预算可以对预算收支规模、收入来源和支出用途做出事先的设想和预计。国际上预测时常用的技术手段主要包括：老师预测法、趋势预测法、决定因子预测法和计量预测法。 |
| 3.集中性 | 从国家整体利益出发依法进行统筹安排、集中分配 |
| 4.综合性 | 政府预算是各项财政收支的汇集点和枢纽，综合反映了国家财政收支活动的全貌，反映政府活动的范围和方向，是国家的基本财政收支计划 |
知识点：政府预算管理中的共同治理
政府预算是一个集体选择问题，各相关利益主体会展开复杂的博弈过程。
(一)政府预算相关利益主体及行为特征(掌握)
(二)共同治理的政府预算管理框架
所谓政府预算利益相关方的共同治理结构就是要将利益相关主体之间的关系，整合于一个彼此衔接、相互制衡、权责明确、激励兼容的框架之下，以期从机制设计上减少政府预算管理中的资源浪费，提升有限预算资源的使用效率。
【例题1·单选题】从分析公共政策的决策过程以及预算如何执行入手进行的政府预算研究，其视角属于( )。
A.经济学
B.政治学
C.管理学
D.法学
『正确答案』B
【例题2·单选题】政府预算是各项财政收支的汇集点和枢纽，这体现了政府预算的( )。
A.预测性 B.法律性
C.集中性 D.综合性
『正确答案』D
『答案解析』综合性是指政府预算是各项财政收支的汇集点和枢纽，综合反映财政收支活动的全貌。
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第二节 政府预算的决策程序及模式
知识点：政府预算的决策程序
(一)政府预算决策程序的法定性
1.预算决策依据的特征及决策程序的法定性
(1)预算决策依据与预测结论的不确定性需要法定决策程序保证;
①预算决策的依据的客观性是相对的;
②受预算审查者、决策者的认识水平和受预算编制者、审查者和批准者的立场观点的影响，预测结论也具有不确定性;
为保证预算决策的合法性，立法或权力机构和行政部门应当遵循法定的决策程序。
(2)预算决策所依据的法规、标准和原则需要依据法定程序制定;
①立法或权力机构、行政机构按法定程序制定预算决策的法规、标准和原则;
②立法、行政机构在运用这些预算决策法规、标准和原则时，应当遵循法定程序运用自由裁量权、按照法定程序处理现有法律没有明确规范的事项。
(3)预算决策的依据需要遵循法定程序作出的相关解释
预算决策法规、标准和原则自身具有概括性和不确定性，只有遵循法定程序作出的解释才能成为预算决策的依据。
(二)政府预算决策过程的实质是对公共偏好的选择
1.政府预算决策的对象是公共偏好
(1)预算决策是对公共偏好的选择
政府预算决策要达到社会公认的公共商品供求的均衡。
(2)公共偏好以个人为评价基础
公共偏好是在个人偏好范畴下形成的，也是实现个人偏好的社会前提条件，即合理选择的公共偏好应实现国民的整体利益。
公共偏好由国家进行归集，使公共偏好演变为了源于个人偏好的国家偏好。国家偏好能否与公共偏好一致涉及国家的政体，以及参与其中的个人或集团偏好的协调过程。
(3)公共偏好采取政治程序决策
消费者不直接参与公共偏好的具体决策，选民参与集体选择的过程主要是行使他们的权利来选择直接决策者，并寄希望于这些人来完成公共商品供给方面的决策。
政治决策间接地由单个的公民们做出，决策的间接性主要体现在代议制民主制度中，间接民主制可采取代表制和授权政府决策制，议会制和我国的人民代表大会制都是间接民主制形式。
知识点：政府预算编制模式
(一)主要预算模式介绍(掌握)
1.按政府预算编制的结构分类
| 单式预算 | 将政府全部财政收支汇集编入一个总预算之内，形成一个收支项目安排对照表，而不区分各项收支性质的预算组织形式。 |
| 复式预算 | 把预算年度内的全部财政收支按收入来源和支出性质，分别编成两个或两个以上的预算，从而形成两个或两个以上的收支对照表。 |
【例题·单选题】对社会保险基金预算的说法，错误的是( )。
A.按统筹层次及社会保险项目分别编制
B.专项基金、专款专用
C.可用于平衡一般公共预算
D.收支平衡、留有结余
『正确答案』C
『答案解析』本题考查我国的社会保险基金预算。社会保险基金不能用于平衡一般公共预算，一般公共预算可补助社会保险基金。
【例题·多选题】我国政府预算改革的目标是实现全口径预算管理，包括( )。
A.一般公共预算
B.国有资本经营预算
C.社会保险基金预算
D.产出预算
E.投入预算
『正确答案』ABC
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第三节 政府预算的原则与政策
知识点：政府预算的原则(掌握)
早期的预算原则比较注重控制性，即将预算作为监督和控制政府的工具;
随着财政收支内容的日趋复杂，开始强调预算的周密性，即注重研究预算技术的改进;
自功能预算理论发展后，政府预算的功能趋于多样化，由此，预算原则又更注重发挥预算的功能性作用，即正确合理地运用预算功能来实现国家的整体利益。
知识点：政府预算的原则(掌握)
(一)公开性
(二)可靠性
(三)完整性：一切财政收支都要在政府预算中反映。
(四)统一性：任何单位的收支都要以总额列入预算，不应当只列入收支相抵后的净额。
(五)年度性
知识点：政府预算的政策(掌握)
——财政政策的核心内容
| 类型 | 特点 |
| 健全财政政策 | 资本主义自由竞争时期采用 健全财政的标志是保持年度预算收支的平衡 代表人物：亚当·斯密，巴斯坦布尔 |
| 功能财政预算政策 | 美国经济学家勒纳提出的。其核心内容是要说明政府不必局限于预算收支之间的对比关系、保持预算收支的平衡，而重要的是应当保持国民经济整体的平衡 |
| 周期平衡预算政策 | 美国经济学家阿尔文·汉森提出的。认为财政应在一个完整的经济周期内保持收支平衡，而不是在某个特定的财政年度或一个日历时期内保持平衡 我国《预算法》规定：各级政府应当建立跨年度预算平衡机制 |
| 充分就业预算平衡政策 | 要求按充分就业条件下估计的国民收入规模来安排预算收支 |
| 预算平衡政策 | 一些倾向于自由主义的经济学家针对凯恩斯主义的赤字预算理论存在的问题，提出预算平衡政策。主张政府不应干预经济，不应把预算收支作为干预经济的工具，应尽量谋求预算收支的平衡 |
【例题1·单选题】提出财政预算应在一个完整的经济周期内保持收支平衡理论的经济学家是( )。
A.阿尔文·汉森 B.勒纳
C.巴斯坦布尔 D.亚当·斯密
『正确答案』A
『答案解析』周期平衡预算政策是美国经济学家阿尔文·汉森于20世纪40年代提出。
【例题2·单选题】现代预算制度的原则不包括( )。
A.公开性 B.完整性
C.可靠性 D.周期性
『正确答案』D
『答案解析』现代预算制度原则包括：公开性、可靠性、完整性、统一性和年度性。
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第四节 政府预算的编制、执行及审批监督制度
知识点：部门预算制度
(一)部门预算的含义(掌握)
部门预算是总预算的基础，它由各预算部门编制。部门预算是市场经济国家财政预算管理的基本组织形式。
部门预算的基本含义：
1.以部门作为预算编制的基础单元，财政预算从部门编起，从基层单位编起;
2.财政预算要落实到每一个具体部门，预算管理以部门为依托;
3.部门本身要有严格的资质要求，限定那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算会计单位为预算部门。
部门预算是一个综合预算。
知识点：跨年度预算平衡机制
我国新修订的《预算法》规定“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”。
(一)年度预算平衡与跨年度预算平衡
跨年度预算平衡：预算收支的对比关系应在一定的经济周期内保持平衡，而不是在某一个特定的财政年度内保持平衡——有利于政策的长期可持续性。
(二)构建跨年度预算平衡机制
1.预算超收及短收的平衡机制
2.预算赤字的弥补机制
3.实施中期财政规划管理
知识点：地方债务预算管理
(一)适当允许地方政府举借债务
1.经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措;
2.举借债务的规模，由国务院报全国人大或全国人大常委会批准;
3.举借的债务列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准;
4.举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。
【例题·单选题】关于地方政府举借债务的说法，错误的是( )。
A.地方政府所需的建设资金都可以通过债务形式融资
B.地方政府举借的债务要列入本级预算调整方案
C.地方政府举借债务只能通过发行地方政府债券筹措
D.地方政府债券只能用于公益性资本支出
『正确答案』A
『答案解析』经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。
【例题·单选题】政府采购制度最早由( )创建。
A.英国
B.美国
C.法国
D.德国
『正确答案』A
【例题·单选题】政府采购制度最早由( )创建。
A.英国
B.美国
C.法国
D.德国
『正确答案』A
第五节 政府预算的绩效管理
知识点：政府预算绩效管理的内涵与要素(熟悉)
政府预算绩效管理是把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，强调投入与产出的关系。其宗旨在于有效降低政府提供公共产品的成本，提高财政支出的效率，约束政府支出的扩张，因此被称为以结果为导向的预算管理;
这种预算管理模式要求政府每笔支出必须符合绩、预算、效三要素的要求。
知识点：我国政府预算的绩效管理
依据： 2011年7月财政部颁发的《预算绩效管理工作考核办法(试行)》。我国新修订的《预算法》首次将“讲求绩效”写入了预算的原则。
预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。
逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。
财政预算经各级人民代表大会审查批准后，财政部门应在单位预算批复中同时批复绩效目标。
(二)绩效运行跟踪监控管理
各级财政部门和预算单位要建立绩效运行跟踪监控机制。
(三)绩效评价实施管理
预算支出绩效评价是预算绩效管理的核心。
【例题·单选题】(2017年)下列方法中，能够以适当的市场化方式弥补预算决策政治缺陷的是( )。
A.绩效预算
B.复式预算
C.国库集中支付
D.政府采购
『正确答案』A
『答案解析』适当以市场化方式弥补预算决策政治缺陷，运用计划规划预算、零基预算、绩效预算等方法选择效率方案，提高决策的科学化程序，最终实现政治决策和市场决策方式的统一。
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