2019咨询工程师《组织与管理》第二章教材讲解：政府对工程项目的管理

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第二章　工程项目主要参与方的项目管理

第二节　政府对工程项目的管理

一、政府管理的作用与特点

(一)政府管理的作用

(1)保证投资方向符合国家产业政策的要求

(2)保证工程项目符合国家经济社会发展规划和环境与生态等的要求

(3)引导投资规模达到合理经济规模

(4)保证国家整体投资规模与外债规模在合理的可控制的范围内进行

(5)保证国家经济安全与公共利益，防止垄断。为维护国家经济社会安全和合理利用国家资源，对于关键领域的投资或相关重大投资，在投资规模、项目布点、建设时间、节约资源、市场准入等方面采取一定的引导或限制措施。

(二)政府管理的特点

(1)具有行政权威性

(2)具有法律严肃性

(3)可采用的管理手段是多方面的包括行政、法律、经济等手段。

二、政府对项目管理的主要方面

(一)制定宏观经济政策与相关发展规划，引导和调控投资项目

宏观经济政策主要有：货币政策、财政政策、投资政策、产业政策、税收政策、价格管理政策、人口与就业政策、国际收支与管理政策等。

政府制定国民经济与社会发展中长期规划、主体功能区规划，以及重要领域的专项规划，明确发展的指导思想、战略目标和总体布局，同时并适时调整国家固定资产投资指导目录、外商投资产业指导目录，明确国家鼓励、限制和禁止投资项目。

在国家发展改革委关于实行核准制的《项目申请报告通用文本》中明确规定，《项目申请报告》要有“发展规划、产业政策和行业准入分析”一章。主要内容有：

(1)发展规划分析

(2)产业政策分析

(3)行业准入分析

【例题2-2】(2013真题)根据《项目申请报告通用文本》，拟建项目应符合(　)的要求。

A.有关专项规划

B.国民经济和社会发展规划

C.项目发展规划

D.项目所在地区规划

E.企业发展规划

【答案】ABD

【解析】拟建项目是否符合有关的国民经济和社会发展总体规划、专项规划、区域规划等要求，项目目标与规划内容是否衔接和协调。参见教材P35。

(二)制定相关规定，界定投资管理权限

政府投资的项目，实行审批制管理程序;企业投资建设的重大和限制类项目，实行核准制管理程序;核准目录之外的企业投资建设项目，除国家法律、法规和国务院专门规定禁止投资的项目外，实行备案制管理程序。

1.企业不使用政府投资建设的项目

(1)《政府核准的投资项目目录》内的项目

对企业不使用政府投资建设但在《政府核准的投资项目目录》内的项目，政府主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告。

主要核准程序为：申请办理规划选址预审、用地预审和环境影响评价审批手续→申报核准项目申请报告→申请办理规划许可手续→申请办理正式用地手续→申请办理项目开工手续。

【例题2-3】(2010真题)对不使用政府性资金的企业投资建设的项目，政府主要从(　)等方面进行核准。

A.项目的市场前景

B.维护经济安全

C.保护生态环境

D.项目的经济效益

E.合理开发利用资源

【答案】BCE

【解析】对企业不使用政府投资建设但在《政府核准的投资项目目录》内的项目，政府主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。参见教材P36。

【例题2-4】(2012真题)实行核准制的工程项目，项目业主应做的工作主要包括：①向建设主管部门申请办理开工手续;②向规划和国土主管部门申请办理规划和用地手续;③向规划和国土主管部门申请办理规划用地预审;④向发展改革部门申请核准项目申请报告。已确定的实施顺序是(　)。

A.①—②—③—④

B.④—③—②—①

C.③—②—④—①

D.③—④—②—①

【答案】D

【解析】主要核准程序为：申请办理规划选址预审、用地预审和环境影响评价审批手续→申报核准项目申请报告→申请办理规划许可手续→申请办理正式用地手续→申请办理项目开工手续。参见教材P36。

(2)外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准

外商投资项目包括中外合资、中外合作、外商独资、外商购并境内企业、外商投资企业增资等各类外商投资项目。外商投资项目，依据国家发展改革委颁布的《外商投资项目核准暂行管理办法》进行核准。

外商投资项目核准权限的划分为：①按《外商投资产业指导目录》，总投资额(包括增资额，下同)1亿美元及以上的鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元以上的限制类项目，由国家发展改革委核准项目申请报告;②总投资5亿美元以上的鼓励类、允许类项目和总投资1亿美元及以上的限制类项目由国家发展改革委对项目申请报告审核后报国务院核准;③总投资1亿美元以下的鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元以下的限制类项目由地方发展改革部门核准，其中限制类项目由省级发展改革部门核准，此类项目的核准权不得下放。

投资项目申请核准时，应提交项目申请报告以及核准要求的相关文件、资料。按核准权限属于国家发展改革委或国务院核准的项目，由项目主体向注册所在地的省级发展改革部门提出项目申请报告，经省级发展改革部门审核后报国家发展改革委。计划单列企业集团和中央管理企业可直接向国家发展改革委提交项目申请报告。

【例题2-5】(2012真题)总投资4000万美元的限制类外商投资项目应由(　)核准。

A.地级发展改革部门

B.地级人民政府

C.省级发展改革部门

D.县级人们政府

【答案】C

【解析】总投资1亿美元以下的鼓励类、允许类项目和总投资5000万美元以下的限制类项目由地方发展改革部门核准，其中限制类项目由省级发展改革部门核准，此类项目的核准权不得下放。参见教材P36。

(3)备案类项目

《政府核准的投资项目目录》之外的，其他不使用政府投资的建设项目无论规模大小，均实行备案制。

备案制项目的行政管理程序为：办理备案手续→申请办理规划选址、用地和环境影响评价审批手续→申请办理项目开工手续。

基本建立现代企业制度的特大型企业集团，投资建设《政府核准的投资项目目录》内的项目，可以按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划，规划经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于《政府核准的投资项目目录》内的项目不再另行申报核准，只需办理备案手续。

【例题2-6】(2013真题)根据《国务院关于投资体制改革的决定》备案制项目的行政管理工作包括：①城乡规划、国土资源主管部门选址、用地审批;②环境保护部门环境影响评价审批;③建设主管部门施工许可;④发展改革部门项目备案。正确的实施顺序是(　)。

A.①-②-③-④

B.②-①-③-④

C.④-①-③-②

D.④-①-②-③

【答案】D

【解析】备案制项目的行政管理程序为：办理备案手续→申请办理规划选址、用地和环境影响评价审批手续→申请办理项目开工手续。参见教材P37。

(4)企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目

投资补助是指对符合条件的企业投资项目和地方政府投资项目给予投资资金补助。贴息是指对符合条件、使用中长期银行贷款的投资项目给予贷款利息补贴。投资补助和贴息资金均为无偿投入。

投资补助和贴息资金重点用于：公益性和公共基础设施项目，保护和改善生态环境的项目，促进欠发达地区经济和社会发展的项目，推进科技进步和高新技术产业化的项目，以及符合国家有关规定的其他项目。

申请中央预算内投资补助和贴息项目，由省级发展改革委统一组织筛选，完成项目前期管理工作后，向国家发展改革委上报资金申请报告，由国家发展改革委审批。

国家发展改革委安排给单个投资项目的投资补助或贴息资金的最高限额原则上不超过2亿元，超过2亿元的按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报告;安排给单个投资项目的中央预算内补助资金超过3000万元且占项目总投资的比例达到50%以上的，也按直接投资或资本金注入方式管理，由国家发展改革委审批可行性研究报告;安排给单个地方政府投资项目的中央预算内投资资金在3000万元及以下的，一律按投资补助或贴息方式管理，国家发展改革委只审批资金申请报告。

【例题2-7】(2013真题)某企业投资建设高新技术化项目，拟申请中央预算内贴息资金，应向国家投资主管部门报送(　)。

A.项目核准申请报告

B.项目建议书

C.项目资金申请报告

D.项目可行性研究报告

【答案】C

【解析】申请中央预算内投资补助和贴息项目，由省级发展改革委统一组织筛选，完成项目前期管理工作后，向国家发展改革委上报资金申请报告，由国家发展改革委审批。参见教材P37。

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2.政府投资项目

政府投资是指各级政府投入工程项目建设的政府性资金，包括财政预算内投资资金、各类专项建设基金、国家主权外债和其他政府性资金。

(1)政府投资资金种类与管理

政府投资项目是指在我国境内使用政府性资金的固定资产投资项目。

财政预算内投资资金(含国债资金)是指各级政府在财政预算中列支的建设资金，由各级发展改革部门安排用于固定资产投资项目。

各类专项建设基金是指经国务院或财政部批准，向社会特定对象征收的专门用于某方面建设的资金。例如，水利建设基金，三峡工程建设基金，南水北调工程建设基金，铁路、民航、港口建设基金等。各类专项建设基金纳入财政预算管理，实行定向征收，定向使用，专户管理。

国家主权外债资金是指以国家主权信用为担保的国外贷款。

其他政府性资金是指除各类专项建设基金外，各级政府向社会不同对象征收并全部或部分用于工程项目建设的资金，种类较多。例如，征收土地出让金和新增建设用地有偿使用费等。

政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高技术产业项目等。

(2)政府投资项目的管理。

政府投资项目实行审批制。各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等。政府投资资金可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。政府以资本金注入方式投入的，要确定出资人代表。

对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作。

审批制项目的具体行政管理程序：

报送项目建议书→申请办理规划选址预审、用地预审和环境影响评价审批手续→申报可行性研究报告→申请办理规划许可手续→申请办理正式用地手续→办理项目开工手续。

类比前面核准制核准程序理解。

【例题2-8】(2012真题)下列资金中，属于政府性资金的有(　)。

A.财政预算投资

B.水利建设资金

C.世界银行贷款

D.外国政府借款

E.外商直接投资

【答案】ABCD

【解析】政府投资是指各级政府投入工程项目建设的政府性资金，包括财政预算内投资资金、各类专项建设基金、国家主权外债和其他政府性资金。参见教材P38。

3.境外投资项目管理

境外投资项目是指投资主体经核准，通过投入货币、有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产和权益或提供担保，获得境外所有权、经营管理权及其他相关权益的项目，包括境外投资资源开发类项目和非资源开发类项目。

根据新的规定，地方企业实施的中方投资额3亿美元以下的资源开发类、中方投资额1亿美元以下的非资源开发类境外投资项目(特殊项目除外)，由所在省省级发展改革部门;中央管理企业实施的上述境外投资项目，由企业自主决策并报国家发展改革委备案。中方投资额3亿美元及以上的资源开发类、中方投资额1亿美元及以上的非资源开发类境外投资项目，由国家发展改革委核准。

【例题2-9】(2012真题)某地方企业拟投资28000万美元在境外开发资源，该项目应由(　)。

A.县级发展改革部门

B.国家发展改革委

C.省级发展改革部门

C.地级发展改革部门

【答案】C

【解析】根据新的规定，地方企业实施的中方投资额3亿美元以下的资源开发类、中方投资额1亿美元以下的非资源开发类境外投资项目(特殊项目除外)，由所在省省级发展改革部门;中央管理企业实施的上述境外投资项目，由企业自主决策并报国家发展改革委备案。中方投资额3亿美元及以上的资源开发类、中方投资额1亿美元及以上的非资源开发类境外投资项目，由国家发展改革委核准。参见教材P39。

(三)加强重要资源的管理

1.对土地资源使用的管理

我国土地归国家和集体所有，工程项目建设用地通过两种方式获得：一是有偿转让，二是无偿划拨，即根据国家土地政策规定，为特定类型项目划拨土地。

《项目申请报告》要有“建设用地、征地拆迁及移民安置分析”的章节。主要内容包括：

1)项目选址及用地方案

2)土地利用合理性分析

3)征地拆迁和移民安置规划方案

2.对自然资源合理利用的管理

3.对外汇的管理

4.自然资源的管理

《项目申请报告》要有“资源开发及综合利用分析”、“节能方案分析”的章节。主要内容包括：

1)资源开发方案

2)资源利用方案

5.能源节约

《项目申请报告》要有“节能方案分析”的章节。主要内容包括：

(1)资源节约措施

(2)用能标准和节能规范

(3)能耗状况和能耗指标分析

(4)节能措施和节能效果分析

【例题2-10】(2013真题)根据《项目申请报告通用文本》，“节能方案分析”篇章的内容主要有(　)。

A.资源节约措施

B.用能标准

C.能耗指标分析

D.节能效果分析

E.节能效益分析

【答案】ABCD

【解析】《项目申请报告》要有“节能方案分析”的章节。主要内容包括：(1)资源节约措施;(2)用能标准和节能规范;(3)能耗状况和能耗指标分析;(4)节能措施和节能效果分析;参见教材P42。

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(四)维护经济安全

《项目申请报告》要有“经济影响分析”的章节。主要内容包括：

(1)经济费用效益或费用效果分析

(2)行业影响分析

(3)区域经济影响分析

(4)宏观经济影响分析

【例题2-11】(2009真题)国家发展改革委关于实行核准制的《项目申请报告通用文本》中，“经济影响分析”包括(　)内容。

A.金属矿资源分析

B.产业空间布局分析

C.非金属矿资源分析

D.使用水资源分析

【答案】B

【解析】经济影响分析包括“区域经济影响分析”，应从区域经济发展、产业空间布局、当地财政收入、社会收入分配、市场竞争结构等角度进行分析论证。参见教材P42。

(五)优化布局

《项目申请报告》要有“社会影响分析”的章节。主要内容包括：

(1)社会影响效果分析

(2)社会适应性分析

(3)社会风险及对策分析

(六)环境保护

1.建设项目的环境影响评价

(1)建设对环境有影响的项目，不论投资主体、资金来源、项目性质和投资规模，都应当依照《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的规定，进行环境影响评价，向有审批权的环境保护行政主管部门报批环境影响评价文件。

(2)实行审批制的建设项目，建设单位应当在报送可行性研究报告前完成环境影响评价文件报批手续;实行核准制的建设项目，建设单位应当在提交项目申请报告前完成环境影响评价文件报批手续;实行备案制的建设项目，建设单位应当在办理备案手续后和项目开工前完成环境影响评价文件报批手续。

【例题2-12】(2013真题)实行审批制的建设项目，建设单位应在(　)完成环境影响评价文件报批手续。

A.报送项目建议书前

B.报送可行性研究报告前

C.可行性研究报告批准后，初步设计前

D.项目开工前

【答案】B

【解析】参见教材P38。

(3)由国务院投资主管部门核准或审批的建设项目，或由国务院投资主管部门核报国务院核准或审批的建设项目，其环境影响评价文件原则上由国家环境保护总局审批。

对环境可能造成重大影响，并列入《国家环境保护总局审批环境影响评价的建设项目目录》的建设项目，其环境影响评价文件由国家环境保护总局审批。

对环境可能造成轻度影响，且未列入《国家环境保护总局审批环境影响评价的建设项目目录》的建设项目，其环境影响评价文件由省级环境保护行政主管部门审批。

(4)《国家环境保护总局审批环境影响评价的建设项目目录》以外的其他建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省级环境保护行政主管部门按照建设项目的环境影响程度，结合地方情况提出，报省级人民政府批准。其中，化工、染料、农药、印染、酿造、制浆造纸、电石、铁合金、焦炭、电镀、垃圾焚烧等污染较重或涉及环境敏感区的项目的环境影响评价文件，应由地市级以上环境保护行政主管部门审批。

(5)对国家明令淘汰和禁止发展的能耗物耗高、环境污染严重、不符合产业政策和市场准入条件的建设项目的环境影响评价文件，各级环境保护行政主管部门一律不得受理和审批。

在国家发展改革委关于实行核准制的《项目申请报告通用文本》中明确规定，《项目申请报告》要有“环境和生态影响分析”一章。主要内容包括：

(1)环境和生态现状

(2)生态环境影响分析

(3)生态环境保护措施

(4)地质灾害影响分析

(5)特殊环境影响

【例题2-13】(2012真题)根据《项目申请报告通用文本》，拟建项目对风景名胜的影响分析属于(　)。

A.生态环境保护措施分析　　

B.生态环境影响分析

C.地质灾害影响分析　　　　

D.特殊环境的影响分析

【答案】D

【解析】特殊环境影响分析分析拟建项目对历史文化遗产、自然遗产、风景名胜和自然景观等可能造成的不利影响，并提出保护措施。参见教材P44。

2.规划环境影响评价

(1)综合性规划

国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划(以下称综合性规划)，应当根据规划实施后可能对环境造成的影响，编写环境影响篇章或者说明。

(2)专项规划

涉及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(以下称专项规划)，应当进行环境影响评价。

编制专项规划，应当在规划草案报送审批前编制环境影响报告书。编制专项规划中以发展战略为主要内容的专项规划，应当编写环境影响篇章或者说明。

(3)规划的环境影响篇章或者说明应当包括下列内容：

1)规划实施对环境可能造成影响的分析、预测和评估。主要包括资源环境承载能力分析、不良环境影响的分析和预测以及与相关规划的环境协调性分析。

2)预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。主要包括预防或者减轻不良环境影响的政策、管理或者技术等措施。

(4)对规划进行环境影响评价，应当分析、预测和评估以下内容：

1)规划实施可能对相关区域、流域、海域生态系统产生的整体影响;

2)规划实施可能对环境和人群健康产生的长远影响;

3)规划实施的经济效益、社会效益与环境效益之间，以及当前利益与长远利益之间的关系。

环境影响报告书除包括上述内容外，还应当包括环境影响评价结论。主要包括规划草案的环境合理性和可行性，预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的合理性和有效性，以及规划草案的调整建议。

环境影响评价文件由规划编制机关编制或者组织规划环境影响评价技术机构编制。规划编制机关应当对环境影响评价文件的质量负责。

【例题2-14】(2012真题)根据《规划环境影响评价条例》，有关部门编制的综合性规划应包括(　)。

A.环境影响篇章或说明

B.环境影响报告书

C.环境影响报告表

D.环境影响登记表

【答案】A

【解析】参见教材P44。

(七)工程安全管理

(八)其他方面管理