公共管理硕士（MPA）联考复习指导：公共管理导论

　　第一章 公共管理导论

　　一、管理：

　　管理 管理者在一定的环境和条件下，为了实现特定目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。

　　基本含义：

　　1、主体：管理是以管理者为主体进行的活动

　　2、客体：管理是在一定的环境和条件下进行的

　　3、环境：管理是为了实现特定的目标

　　4、目标：管理需要动员和配置有效资源

　　5、职能：管理具有基本的职能

　　6、实践：管理是一种社会实践活动

　　两种类型：

　　公共管理、工商管理

　　二、管理的两重性：自然属性(普遍性)和社会属性(特殊性)

　　1、管理是由于有许多人进行协作劳动而产生是，是由生产社会化引起的，是有效的组织共同劳动所必需的，因而它具有同生产力社会化大生产相联系的自然属性;

　　2、管理又是在一定的生产关系条件下进行的，必然体现出生产资料占有者指挥劳动和监督劳动的意志，因此，它具有同生产关系和社会制度相联系的社会属性。

　　三、管理的职能：

　　最早系统并明确分析管理职能的――[法国]管理学家：亨利?法约尔

　　1、计划职能：管理活动中预先筹划和安排的职能，是管理活动中首要职能，是管理活动的逻辑起点。

　　特点：①预先性 ②预测性 ③评价性 ④选择性 ⑤调整性

　　2、组织职能：管理者按组织的特点和原则，通过组织设计，构建有效的组织结构，合理配置各种资源并使之有效运行，以实现目标的活动，是管理的载体，是管理活动的必要环节。

　　特点：①合理性 ②有序性 ③规范性

　　(3)领导职能：管理者按照组织目标和任务，运用管理权力，主导和影响被管理者，使之为了组织目标的实现而贡献力量和积极行动的活动。是管理过程活的灵魂，是集中体现管理者素质和管理能力的活动，是实现管理效率和效果的关键，是管理的核心环节。

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　　特点：①权威性 ②主导性 ③决断性 ④公正性 ⑤协调性 ⑥规范性

　　(4)控制职能：管理者按照组织目标和计划的要求，对组织运行进行检查、监督和调节的活动。是管理过程的监视器和调节器，是管理过程的不同阶段的连接点。

　　步骤：实施标准的确定;实际状况与偏差的测定;纠偏措施与对策的制定和实施。

　　三、管理学：

　　管理学是管理观念和原理构成的知识系统，主要研究计划、组织、领导和控制中的概念、原理、方法和技术;同时研究管理理论的发展史、管理环境和管理效率等问题;是研究管理现象及其发展规律的科学。

　　管理学必须与现实的管理世界保持密切联系，形成一个管理实践――经验研究――理论知识不断反复的良性循环，方能使该学科保持旺盛的生命力。

　　四、管理的科学性和艺术性

　　1、管理科学是对管理活动的一种清晰的逻辑描述，管理艺术则是逻辑和数学领域的;

　　2、管理科学描述的是常规性原理，而管理艺术面临的是随机性问题;

　　3、管理科学是体系化知识，而管理艺术是灵活的实践。

　　4、两者相互依存，相辅相成。科学是管理的内核，艺术是管理的外围的软组织。

　　五、管理理论的演进

　　▲随着人类社会进入奴隶社会和封建社会，在劳动和社会分工的基础上，产生了私有制、阶级和国家，管理成为一种专门的活动。

　　▲资本主义生产关系和市场经济方式的确立，产生了现代意义上的管理思想和管理理论。

　　▲工业革命以后，管理科学形成了独立的科学学科

　　英国重商主义的代表詹姆斯?斯图亚特提出的实现刺激工资的思想;

　　古典政治经济学之父：亚当?斯密提出的经济人理论和分工理论;

　　空想社会主义者罗伯特?欧文提出的重视人的因素在工业管理中的作用;

　　政治学家马基雅佛利提出的政治管理的本质以及管理技术和技能问题的看法。

　　▲管理科学发展的三个阶段：(一)古典管理理论阶段;(二)行为科学阶段;(三)现代管理理论阶段

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　　▲管理学的发展特点：

　　1、管理学的发展是从对管理中“经济人”、“机械人”的庙宇到对管理中“社会人”设定的过程。

　　2、管理学的发展是从管理过程的单个因素、单个过程和单个侧面的研究到全面系统研究的过程。

　　3、管理学的发展是从以定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程。

　　4、管理学的发展是从学派分化到兼容并包、相互借鉴、吸收融合的过程。

　　(一)古典管理理论阶段

　　1、科学管理学派

　　[美国]弗雷德里克?温斯洛?泰罗――“科学管理之父”、科学管理学派的奠基人――《科学管理原理》成为管理科学正式产生的标志。

　　①科学管理的中心问题是提高效率。围绕着提高效率，泰罗对工作的工时和动作进行详，细的分析，在此基础上确定了工作定额原理。

　　②为工作挑选一流的人员。

　　③实行标准化管理。

　　④实行刺激性的计件工资制。(差别计件报酬制)

　　⑤劳资双方为提高劳动生产率共同合作。

　　⑥实行计划职能与执行职能的分离。

　　⑦使管理职能细化，在此基础上实行“职能工长制”。

　　⑧实行组织控制的例外原则。

　　2、组织管理学派

　　[法国] 亨利?法约尔――“管理过程之父”――《工业管理与一般管理》(1916年)

　　①关于管理的基本职能。法约尔认为，就一般企业而言，其主要活动有六项，即技术、商业、财务、安全、会计和管理活动，因此，管理只是企业的活动之一。不过，他认为，管理活动在企业的六项活动中处于核心地位，是关系到其他活动能否顺利进行的基础和关键。法约尔进一步分析认为，管理活动可以划分为不同的职能性活动，一般来说，它包含计划、组织、指挥、协调和控制等五项基本职能。

　　②关于管理的一般原则。围绕着管理活动和职能，法约尔提出了管理的14项一般原则，即管理分工;权力与责任联系;确立和遵守纪律;命令的统一性;指挥和领导的统一性;个人利益服从整体利益;公平支付报酬;权力适度集中;管理划分等级系列;秩序;公平管理;保持组织成员稳定;首创精神;团结协作等原则。

　　[德国]马克斯?韦伯――“组织理论之父”――《社会和经济组织的理论》从行政管理的角度，对管理的组织进行了深入的研究。

　　人类社会的权威三种基本类型：传统型、魅力型、法理型。关于组织的研究和主张，主要是根据法理性权威进行的。

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　　①提出了理性化的基本原则和观念。

　　②管理组织必须按照科层制设立。

　　③按照法理性认同原则进行组织的权力管理。

　　④管理遵循对事不对人的原则。

　　⑤行政官员由委任产生，领取固定薪金，其升迁由上级决定。

　　(二)行为科学阶段

　　行为科学阶段管理理论的特点：

　　①强调对人性的全面关注;重视非正式组织;主张在管理方式上由监督制裁转向人性激发，由专断转向民主。

　　②由于它们过分偏重对组织中人的行为的研究，忽视了组织结构及其制度、规则的重要性;在强调非正式组织的同时，有忽视正式组织的倾向;过分强调人际关系和人的心理需要的满足，忽视了对于专业的职位角色的要求。

　　1、关于人的需求、动机和激励问题。

　　①马斯洛的需求层次理论。马斯洛在其代表性著作《人类动机的理论》和《激励与个人》中，对人的行为的动机进行了深入研究，提出人的动机是由需求决定的，这些需求按照人的生存和发展的重要性分为：生理、安全、社交、尊重和自我实现五种需求层次。人们满足了低层次的需求后，就会追求更高层次的需求。因此，在管理中，只有从满足不同的需求入手，才能激励被管理者的积极性。

　　②赫茨伯格的双因素激励理论。美国行为学家赫茨伯格在《工作的推力》和《工作与人性》等著作中，提出影响人的积极性的因素主要分为保健因素和激励因素两大类。在管理过程中，保健因素起着保证和维持原有状况的作用，能够预防组织成员的不满。但是，保健因素不能激发组织成员的积极性，要激发组织成员的积极性，必须采用激励因素，即通过成就、认可、挑战性工作、责任、升迁和发展等因素来调动组织成员的积极性。

　　2、关于管理中的人性问题。

　　①麦格雷戈的“X理论――Y理论”，代表作《企业的人事方面》。

　　管理人员往往把工人的本性设定为不诚实、不负责、懒惰、愚蠢等等，由此产生了管理中的一系列问题，他把这种管理理论称之为“X理论”。

　　他主张在管理中，只要给工人创造一定的条件，他们就会努力工作，实现自己的成就和价值，麦格雷戈将这种对被管理者的看法以及由此主张的管理方法称为“Y理论”。

　　②阿吉里斯的“不成熟――成熟理论”，代表作《个性与组织》。

　　3、关于人际关系问题。

　　①巴纳德的动态平衡理论。a、在重视正式组织的同时，更要重视非正式组织的作用;b、要确保组织成员的贡献与自我满足之间的平衡;c、要建立有效的沟通机制，明确主管的责任。

　　②卢因的群体动力学理论。主要分析和论述了作为非正式组织的群体的要素、目标、凝聚力、规范、结构、领导方式、参与者、行为类型、规模等等，研究和论述了非正式组织群体对管理的影响和作用。

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　　(三)现代管理理论阶段

　　管理学丛林：是指在第二次世界大战以后，管理学得到了迅速的发展，诸多学者从不同的学科、不同的角度出发，运用不同的方法对管理展开研究，产生了各种各样的管理理论学派。1961年，美国加州大学洛杉矶分校的孔茨教授认为，管理学至少形成了6大学派。1980年他进一步把管理学派划分为11个。

　　①以孔茨、法约尔等为代表的管理过程学派;

　　②以麦格雷戈等为代表的人性行为学派;

　　③以巴纳德等为代表的社会系统学派;

　　④以马克兰特等为代表的管理科学学派;

　　⑤以西蒙等为代表的决策理论学派;

　　⑥以卡斯特等为代表的系统管理学派;

　　⑦以德鲁克等为代表的经验学派;

　　⑧以明茨伯格等为代表的经理角色学派;

　　⑨以特里斯特等为代表的社会――技术学派;

　　⑩以布里奇等为代表的经营管理学派;

　　11以卢丹斯等为代表的权变理论学派。

　　1、管理过程学派。又称管理职能学派。该学派以管理过程或者管理职能作为研究对象，认为管理就是在组织中通过别人或与别人共同完成任务的过程。

　　2、社会系统学派。从社会学的角度来研究管理，把组织及其成员的相互关系看作是一种相互协作的社会系统。组织的协作系统由三个因素构成：协作的意愿、共同的目标和信息的联系。

　　3、系统管理学派。系统管理理论运用系统论的范畴和原理，对组织的管理活动和过程进行分析和研究。系统管理过程有四个阶段，即创建系统、进行系统设计、使系统运行并予以控制、检查和评价系统运行情况。

　　4、决策理论学派。决策理论学派是吸收系统理论的观点，运用计算机和运筹学等方面的知识而形成的学派。决策过程分为四个阶段的活动，即情报、设计、选择、审查活动。决策不可能达到最标准，而只能实现满意的标准。

　　5、经验学派。经验学派强调从管理的实际经验出发，而不是从一般原则出发研究管理活动。经验学派重视组织结构，认为组织结构必须具备明确、经济、稳定和适应等特性，组织结构有五种类型，即集权的职能制、分权的联邦制、矩阵制、模拟分权制和系统等组织结构。

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　　6、权变理论学派。所谓权变，就是权宜应变。这一学派认为，管理没有一成不变的方法和技术，而必须根据管理的条件和环境随机变化，为此，它主张观察和分析大量的案例，从中分析管理方法技术与条件环境的联系，寻求管理的基本类型和模式。这一学派的代表人物认为，权变关系就是管理方法技术与管理条件环境之间的两个以上变量的函数关系，权变管理就是根据条件环境自变量与管理方法技术的因变量之间的函数关系确定的一种最有效的管理。

　　7、管理科学学派。管理中的人是理性人，组织是追求自身利益的理性结构，经济效果是其最根本的活动标准，管理过程是一个合乎逻辑的系统过程，因此，管理活动可以运用数学的方法来分析和表述。在此基础上，科学管理学派主张，采取数学模型和程序来分析和表述决策、计划、组织和控制等管理的逻辑过程，借助于计算机和运筹学，求出最佳答案，实现管理目标。

　　六、行政：

　　行政是指国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。“行政”概念的外延是国家、政府，但主要是行政(执行)部门;内涵则是国家或政府的公共事务管理活动及其过程。

　　西方学者的行政概念界定：

　　①魏劳毕：从小政府(即行政部门)的角度，将行政看作政府组织中的行政部门的业务活动。

　　②古德诺：从国家职能的角度，将行政视为国家意志的执行，是推行政府职能的活动。

　　③怀特：从管理学的角度将行政学定为通过运用组织、领导、计划、协调、控制等手段，有效地处理公务和政务的活动。

　　④戈德特纳：从公共政策的角度，将行政理解为制定和执行政策的活动。

　　七、行政的特点：

　　1、执行性。行政是国家权力机关的执行机关的活动，其主体的执行性决定了它表现为对决策任务的执行与完成。

　　2、政治性。行政机关的使命是执行国家权力机关的意志，国家权力机关具有强烈的阶级性，行政机关也不例外。

　　3、权威性。权威是指把一部分人的意志强加于另一部分段，是以服从为前提的。国家是阶级统治的工具，是有权威性。行政管理活动是以国家名义进行，代表国家并以国家强制力为后盾的。

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　　八、行政与政治的区别

　　1、政治与行政同是社会历史现象，都是建立在一定经济基础之上，为一定经济基础服务的上建筑。两者既密切联系又有一定的区别。

　　2、凡属执行国家意志的管理部门及其管理活动，都是行政。政治的实质是阶级之间的关系，其核心是国家政权;而行政正是以国家政权为后盾、以维护和巩固国家政权为根本任务的。因此，政治主导行政，行政从属于政治。行政不可能不表现国家意志，其执行也不可能不体现政治。行政的目标、职能、行为和活动，都在不同程度上具有政治属性。政治与行政难以截然分开。

　　3、在西方，最早论述政治与行政的区别，从政治与行政分离的角度来解释行政是美国行政学家威尔逊和古德诺 。他们对于政治与行政的观点就是“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”。

　　九、行政与立法、司法的区别

　　1、西方资产阶级政治学理论从“三权分立”的角度来解释行政，把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使，因此，认为行政就是与立法、司法并立的“三权”之一。“三权分立”的国家权力结构形式实质由是资产阶级国家的政权组织形式。

　　2、我国实行的是人民代表大会制的政权组织形式。在这种形式下，国家权力结构形式表现为：全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使立法权;国务院和地方各级人民政府行使行政权;审判机关和检察机关行使司法权。但我国的国家行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，并对其负责、接受其监督。因此，在尊重国家权力的统一性、不可分割性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大主，行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。

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　　十、行政学

　　行政学是一门研究国家行政机关依法有效地管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的学科，或者说是系统地研究行政现象及其活动规律的科学。简而言之，行政学是系统地研究行政现象及其活动规律的科学。

　　行政的主体：国家权力机关的执行机构(国家行政机关)。

　　行政的客体：国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。

　　行政活动的根据原则：依法管理。

　　行政学的主要任务和根本目的：探讨和发现行政活动的规律性，形成科学理论，使行政管理建立在科学基础之上。

　　十一、行政理论的发展：

　　(一)行政学在西方兴起的历史原因。

　　①“行政国家”的出现。

　　②“文官制度”改革运动的发展，推动了行政学的研究。主要目的是废除政党分赃制，建立“中立的”文官制度和功绩制。

　　③多种学科逐渐形成并得到发展，尤其是管理学的产生和发展为行政学从政治学中分离出来创造了理论条件。

　　④专业教育和职业教育得到较快发展，行政学在职业学校和高等学校逐渐成为一门专门学科。

　　(二)西方行政学各个历史发展时期的主要特点

　　西方行政学产生于美国，它的产生是以1887年威尔逊发表《行政管理学之研究》为标志的。

　　第一阶段：形成时期――科学管理时期(1887-1930)

　　①在这一阶段，行政学的产生与形成受到工商企业管理科学的重大影响。

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　　②行政学在这个时期的主要缺陷是：过分重视机械效率，忽视社会效益;过分重视组织的静态方面，忽视组织的动态方面，把行政机关变成了封闭系统，忽视了外部环境的影响;片面强调入的物质利益，忽视了人的精神因素，缺乏对人的尊重。

　　▲1887年――威尔逊――《行政管理学之研究》

　　▲1900年――古德诺――《政治与行政》

　　▲1912年――泰罗――《科学管理原理》

　　▲1926年――怀特――《公共行政学研究导论》

　　▲1926年――魏劳毕――《公共行政原理》

　　第二，成长时期――行为科学时期

　　①在这一阶段，行政学受到梅奥、巴纳德、马斯洛、麦克雷戈等人的行为科学理论和主张的重大影响。因此，行政学在这个时期又被称为人际关系时期。

　　②从过去只注重组织结构、法令、规章制度及权责分配，到同时重视组织中人员意见的沟通、个人欲望的满足、非正式组织的作用;从只重视监督制裁到重视激发人的积极性;由专断领导到民主管理;由“重事”到“重人”。

　　③这一时期，行政管理学仍表现出局限性，如过分重视人的行为因素，忽视了组织结构、法制的作用，忽视了环境的影响作用等。

　　▲梅奥为首的哈佛大学教授――“霍桑实验”

　　▲巴纳德为代表的――动态平衡理论

　　▲西蒙――决策理论

　　▲麦格雷戈――X-Y理论

　　▲马斯洛――人的需要层次理论

　　第三，成熟与分化时期――现代科学管理理论时期

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　　①在这一阶段，行政学受到系统理论的重大影响。

　　②这个时期的行政学趋于成熟：既注重行政管理活动与外界环境、外在系统之间的关系，又注重行政管理系统内部各部分之间的关系;既强调组织结构、工作程序等静态方面，又强调人的因素。

　　③在60年代末70年代初之后，行政学出现分化，先是政策科学，后是(新)公共管理的兴起。

　　▲布坎南――公共选择学派――“经济人”假设引入了政府行为理论，1986年获诺贝尔奖。

　　▲科斯――新制度经济学派――代表人物：科斯、诺斯、威廉姆逊、德姆塞茨――交易成本理论、代理理论、制度创新理论

　　▲美国社会学家帕森思――每个组织系统分为决策、管理和技术三个层次

　　▲美国哈佛大学的高斯――强调行政环境的重要性。

　　十二、公共管理理论的兴起与产生

　　1、公共管理的学术框架建立于20世纪20-30年代，以怀特的《公共行政学研究导论》和1927年魏劳毕的《公共行政原理》的出版为标志。

　　2、公共管理的发展在100多年的历程中经历了从传统的公共行政到公共政策分析再到公共管理这三个转变过程。

　　3、1991年9月20日~21日，来自全美的73位学者汇集于MPA项目发源地的雪城大学麦克斯韦尔学院，举行第一次美国的公共管理学术研讨会，这被视为是公共管理新理论诞生的象征性标志。公议以《公共管理：学科现状》为书名于1993年结集出版，该书可以看作公共管理学派的“宣言”。

　　4、对公共管理理论的不同理解：

　　①将“公共管理”等同于“公共行政”。代表人物：赫德森、罗森布鲁姆。

　　②把公共管理当作公共行政的一个分支学科。代表人物：奥特、海德、沙夫里茨主编的《公共管理精华读物》

　　③将公共管理看作一种不同于传统的公共行政和政策分析的一种新的学科框架。代表人物：加森和奥弗曼、佩里、克雷默、林恩、巴可夫、纳特。

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　　▲第一本为“公共管理”确立基本学科框架的教科书，是波兹曼和斯特拉斯曼的《公共管理战略》。

　　▲古利克提出的公共行政七原则：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。

　　▲美国学者戴维?H?罗森布鲁姆在《公共行政：管理、政治和法律的途径》，公共行政的研究有三种主要的研究途径，即管理途径(包括传统的管理途径和新公共管理途径)、政治途径和法律途径。

　　5、公共管理是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品。或者说，公共管理是一门研究公共组织(主要是政府)如何有效地提供公共物品的学问。

　　6、公共管理研究更多的以经济学为基础，基本研究方法：

　　①系统分析。内容包括：整体分析、环境分析、结构分析、层次分析、相关分析。

　　②比较分析。

　　③实验分析。

　　④案例分析。以脚本等形式说明一个事件有关的情况。

　　十三、B―途径与P―途径的区别与联系。

　　1、区别：

　　①二者来源不同。波兹曼《两种公共管理概念》一文中认为：“商业途径”，简称为“B-途径”，主要来自商学院，并为管理科学学院的公共部门管理学部以及美国公共行政学会所使用;“政策途径”，简称为“P-途径”，主要来自公共政策学院，并流行于公共政策分析与管理学会中。

　　②P―途径重新认识政策分析对公共管理的重要性，重视吸取经验教训并加以传播，政治执行官与资深管理者的对话;而B-途径更强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。

　　2、共同点：如以组织外部定向(即关心行政机构以外的东西)，强调政治因素在管理中的作用;重视规范并关心改善管理绩效，主张从经验中学习，尤其是偏爱案例分析法。

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　　十四、公共管理研究途径中的公共选择理论及新制度学派。

　　1、公共选择理论是20世纪70年代发展起来的一种“治经济学”或“政治的经济学”理论。80年代以后被广泛地应用于公共管理和公共政策领域。公共选择理论假定：政治行动者个人(不管是决策者还是投标者)都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。公共选择理论将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。

　　2、新制度学派强调制度在政治生活中的决定性作用。认为制度自身是人类设计的产物，是工具性指向的个人的合目的结果;制度之所以在社会中存在，是因为它们可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本;在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制(官僚制);作为持续不断的正式或非正式的规则，制度规定行为角色、约束行为和形成期望，因而它们不仅增加或减少交易成本，而且也形成偏好。

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