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第八章 公共财政管理
一、公共财政
公共财政是指仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。
基本特征：
①以弥补市场失灵为行为准则。
②为市场活动提供一视同仁的服务。
③非市场营利性。
④政治性。
公共财政管理是公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。
1、特征：
①公共财政管理主体是公共部门
②贯穿包括计划(预算)、资源取得、分配、监督等环节在内的全过程;
③公共财政管理是一项技术性的活动;
④公共财政管理技术是多元的，各学科、领域发展起来的管理、分析技术都有可能在公共财政管理中得到应用;
⑤公共财政管理的目的是为了保证公共财政的基本职能得到最大限度的履行。
2、公共财政管理的总体目标：效率、公平、稳定。
3、公共财政管理在公共管理领域的地位：
①公共财政管理是对公共资源进行直接管理，必然使其在政府管理中具有核心地位。
②在西方国家，公共财政的政治制度背景，使公共财政管理成为国家政治生活的最重要舞台之一。
③公共财政管理是一个变动性很大的领域，因而具有更多的活力。
二、公共预算
公共预算是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。
1、公共预算的特点：①计划性 ②透明性 ③全面性 ④法律权威性 ⑤政治程序性。
2、公共预算的分类：
①按照不同的政府级别，中央公共预算和地方公共预算;
②按照不同的编制形式，单式预算和复式预算
③按照不同的预算作用时间，年度预算和中长期预算。
④按照不同的收支管理范围，总预算和单位预算。
三、公共预算管理的基本模式：
1、分项排列预算模式。是一种产生时间，管理方式较为简单的模式。以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。
2、规划――计划――预算模式。1961年美国国防部长罗伯特?麦克纳马拉在五角大楼首先使用;1965年约翰逊总统将此制度推广。包括①确定预算项目目标②从众多目标中选择最紧迫的目标③运用成本收益分析设计实现各目标的备选方案。④说明实施这些方案的以后各年度成本⑤对这些的实施效果作长期评价衡量
3、目标管理预算模式。由1971年的美国尼克松政府首先倡导。包括①说明单位的基本任务②确定预算主次目标③设定可供考核的指标，管理者与下级交换意见以确保可行性④列出具体时间进度供监督。
4、零基预算模式。不按上年度的“渐进增量”来考虑预算，而是对原有项目进行重新审核。包括①由高层管理者提出基本目标和总原则②责成下级部门将赋予他们的目标具体化并形成一揽子决策③对备选方案分别排序，确定优先项目，排列的顺序依次为终止、保持最低限度、缩减、维持、扩充④由高层管理者选定方案。
5、绩效预算模式。20世纪40年代末，美国胡佛政府开始实施。已成为西方国家主要的公共预算管理模式。(一)五个管理阶段：①公布绩效报告，系统地向公众公布有关政府服务的信息。②明确绩效目标，目的是要影响政府活动;③将绩效报告提交审计师审核;④预算机构与支出管理机构或某个机构与其管理者之间订立绩效合同，详细规定机构在可使用资源的条件下应取得的绩效。⑤编制绩效预算。(二)把握三个要点：①绩效评估的精确化。②放权以使项目管理者成为绩效责任人。③把预算当作改善业绩的手段。
四、公共预算的过程：编制、执行、决算
(一)预算编制。
1、原则：公开性、完整性、可靠性、年度性、法律性原则
2、依据：
①国家的法律法规和方针政策。
②上一年度公共预算的执行情况。
③计划年度国民经济与社会发展计划的主要指标。
④公共预算管理体制所规定的管理权限和收支范围。
3、程序：①草案编制 ②汇总 ③行政首长审批 ④权力机关审议通过
我国中央政府部门预算编制实行“两上两下”的程序。
①各部门将预算编制建议数上报财政部和有财政分配权的部门，此为“一上”;
②财政部和有财政分配权的部门审核建议数后下达各部门的控制数，此为“一下”;
③各部门按照控制数编制预算草案报送财政部，此为“二上”;
④财政部根据全国人大批准的中央预算草案批复部门预算，此为“二下”。
(二)预算执行
1、特点：
①预算执行是实现公共预算各项收支任务的关键环节;
②预算执行有连续性，从财政年度开始到结束一直都要进行;
③预算执行中，要根据实际情况变化进行预算调整，组织新的预算平衡;
④预算执行结果为下一年度公共预算编制提供依据。
2、环节：①收入执行、②支出资金拨付 ③预算调整
3、任务：
①按照公共预算确定的收入任务，积极组织预算收入，确保预算收入任务的完成。
②按照公共预算确定的支出任务，及时、足额拨付预算支出资金，并加强对预算支出的管理和监督，提高预算资金的使用效益。
③争取实现预算收支平衡或确保不突破预定的预算赤字规模。
④加强预算执行的管理和监督。
(三)决算
四个阶段：准备、编制、审查、批准(经同级人代会批准)阶段。
五、税收
税收是国家为了实现其职能，凭借政治权力，依照法律预先规定的标准，向经济单位、组织或个人强制、无偿地取得公共收入的一种方式。税收是最主要的公共收入形式，公共收入中有90%以上来自税收收入。
1、特征：强制性、无偿性、固定性。
2、税收管理的要素：①课税对象与税率、②税负转嫁与税收归宿、③税收种类
税负转嫁是指纳税人在商品交换过程中，通过经济交易把由自己缴纳的税款洽部或部分转移给他人负担的过程。
税收归宿是税收负担的最终归着点或税负转嫁的最终结果。
3、依据课税对象性质的不同，税收种类可分为①所得课税 ②商品(劳务)课税 ③财产课税。
所得课税是对纳税人的所得额或利润额课征的一类税收。它主要包括个人所得税、公司所得税、社会保险税(工薪税)。
商品(劳务)课税是对商品和劳务的流转额课征的一类税收。它主要包括增值税、营业税、消费税和关税等。
财产课税是对纳税人所拥有或支配的财产课征的一类税收。它包括一般财产税、特种财产税和财产转让税。
4、税收管理的核心：公平征税、税收效率
①公平征税对维护税收制度正常运转是必不可少的，它不仅是一个经济问题，而且是一个政治问题和社会问题。它包含横向公平和纵向公平，具有三个层次的含义：
一是必须坚持同等税收待遇原则，纳税人在相同的经济条件下应被同等对待，缴纳同样多的税收;
二是必须坚持支付能力原则，纳税能力更强的纳税人应缴纳更多的税收。累进税率就体现了这一原则;
三是必须坚持受益原则，税收应该根据纳税人从政府提供的产品和服务中得到利益，在纳税人之间分配，也就是谁受益谁付款。
②税收效率要求征税既有利于资源的有效配置和经济机制的有效运行，又能够提高税务行政的管理效率。税收效率既来自于征管方，也来自于缴纳方。
第一，税收效率意味着管理成本与遵从成本的最小化。
第二，税收效率意味着税收超额负担的最小化。
六、政府收费
政府收费是指政府提供特殊服务或某些经济行为而向相关主体收取的费用。它是主要的非税收收入形式之一，弥补财政收入的不足，缓和财政资金供求矛盾。它有助于揭示公众对公共产品的真实偏好，提高公共资源的配置、使用效率，促进公共部门不断改进公共服务的质量。
1、政府收费的形式：使用者费、规费。
使用者费是政府对特定服务或特许权收取的价格，用于支付提供这些服务的全部或部分成本。它体现了一种市场交易关系。三种形式直接费、公共事业特种费、特许费。水费、公立学校的学费、停车费、公共汽车车票费、公园门票费等都属于此类收费。
规费是公共部门在履行社会经济管理职能过程中，提供特别行为或服务而收取的补偿费用。它体现的是管理者与被管理者之间的关系。包括行政规费和司法费两种。
2、政府收费的特点：
①直接有偿性。是指缴费人可以从政府的服务或特许行为中直接获益。而税收支付并不与获得的服务直接挂钩，而且不单独针对某个个人。
②排他性。是指缴费人所获得的服务与利益是排他的，谁缴费，谁获益。
③非规范性。是相对于税收规范而言，政府收费具有很大的灵活性与变动性，缺乏完备的法律规范，并且政府收费的征收主体不是单一指定机构，而可能是政府各个部门，甚至是经授权的社会中介组织。
3、政府收费管理中的关键问题
①确定课税还是收费。通常，收费的范围集中于准公共产品与混合产品，主要是拥挤性公共产品和价格排他性的公共产品。
②如何有效收费。收费能够得到缴费者的支持，取决于两个方面：其一，缴费数额与收益成正比;其二，费用支出清晰明了，让缴费者清楚除非付费否则被排斥。
③合理确定收费水平。收费水平主要根据行为或服务的成本来确定。对使用者费而言，由准入费、使用费、拥挤费组成。
④防止乱收费。
七、公债
公债是政府为履行职能而凭借其信用举借的债务，是公共收入的又一重要形式。它有三层含义：一是公债是国家信用的主要形式，它遵循市场等价交换原则，体现了有借有还的信用特征;二是公债是公共财政活动的一种特殊形式，它具有取得财政收入的实际能力，但却不列入公共预算收入;三是公债是一种重要的经济杠杆，它不仅可以弥补财政赤字，还可用于宏观调控，促进经济稳定发展。公债管理主要包括公债设计、公债发行、公债流通与偿还等环节。
1、特点：①自愿性 ②有偿性 ③灵活性。
2、种类：
①按照公债地域分类，可分为国内公债和国外公债。所谓国内公债是指政府对本国企业、组织和居民发行并在国内流通和偿还的公债;所谓国外公债是指政府向其他国家政府银行及国际金融组织的供求和在国外发行的债券。
②按照举债主体，可分为中央公债和地方公债。所谓中央公债是指由中央政府发行的公债;所谓地方公债是指由地方政府发行的公债。
③按照公债偿还期限，可分为短期公债和地方公债。所谓中央公债是指由中央政府发行的公债;所谓地方公债是指由地方政府发行的公债。
④按照公债偿还期限，可分为短期公债(1年)、中期公债(1-5、10年)和长期公债(5、10年以上)
⑤按照公债是否允许上市流通，可分为自由流通公债和非自由流通公债。所谓自由流通公债是指可以在金融市场上自由买卖或转让的公债;所谓非自由流通公债是指不能在金融市场上自由买卖或转让的公债，只能由政府到期还本付息。
3、公债管理的作用：
增强政府宏观经济管理的能力
弥补赤字，维持政府收支平衡，包括长期平衡与短期平衡。
为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金。
公债管理的过程：公债设计、公债发行、公债流通与偿还。
八、购买性支出
购买性支出指政府直接进入市场，购买商品或劳务的公共支出。
范围：①经济建设支出 ②教科文卫支出 ③行政管理支出 ④国防支出。
九、政府采购
政府采购也称公共采购，是指政府机构出于履行职责需要，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程或服务的活动。2003年1月1日《政府采购法》生效。
1、特点：
①采购资金的公共性
②采购目标的非市场营利性
③采购行为的规范性
④采购主体的特定性
⑤采购活动的政策性
⑥采购范围广、规模大、影响力大。
2、原则：①竞争 ②公开 ③透明 ④运用商业标准。
3、模式：①分散采购 ②集中采购。
4、基本方式：
①竞争性招标采购
②有限竞争性招标采购
③竞争性谈判
④询价采购
⑤单一来源采购等。
十、转移性支出
转移性支出是政府进行非市场性再分配，单方面拨转给受领者的支出，它不体现为政府直接对社会资源和要素的需求和消耗。
转移性支出管理包括：①社会保障支出管理 ②财政补贴管理 ③其他转移支出管理
1、社会保障支出管理
社会保障支出 是政府向由于各种原因暂时或永久丧失劳动能力、失去工作机会或生活面临贫困的社会成员提供保障其基本生活的支出。
①特点：动态性、刚性、适度性。
②包括：社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利
2、财政补贴管理
财政补贴是政府根据特定需要向企业或个人提供的无偿补助。
财政补贴存在的原因：
①弥补市场失灵的需要。
②实施社会政策的需要。
③顺利改革的需要。
3、其他转移支出管理。
①方式：价格补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税式支出、其他补贴
②其他转移性支出管理包括：外援支出、债务支出。