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第九章 公共组织的文化与伦理
一、组织文化
组织文化是组织内部一种共享价值观体系，是特定价值、信念、情感、态度和道德规范的总和。
1、特征：
①组织文化是组织成员的共同认知系统。
②组织文化是组织成员都认可的性行为方式。
③组织文化是隐含在价值观背后的基本假设系统。
④组织文化是组织成员的心理契约。
2、类型：强文化与弱文化
按照对成员影响力的大小，可分为强文化与弱文化。强文化是拥有并广泛共享基本价值观的组织文化。一个组织文化的强弱，取决于组织的规模、历史、成员的流动性和文化起源的强烈程度。
3、作用(功能)：①导向 ②凝聚 ③激励 ④约束规范 ⑤辐射作用。
4、结构：
A、三个层次
①器物层――是组织文化的表层部分，它是形成制度层和精神层的必要条件;
②制度层――是组织文化的中间层次，是指对组织及其成员行为产生约束影响的规范性部分，它集中体现了组织文化的物质层及精神层对组织及其行为的要求;
③精神层――则主要是指组织的全体成员共同信守的基本理念、价值标准、职业道德及精神面貌，它是组织文化的核心。
B、四个层次：
①理念层――是组织的核心价值观、理念、精神、愿景等;
②制度层――方针、模式、内部机制、规章制度;
③行为层――组织形象、口号、礼仪、仪式等外化的活动;
④物质层――在产品和服务等方面体现出的组织文化要素。
C、三个层次：
①外显(物)(隐含的基本假设的外在表现)
②共同拥护的价值观(隐含的基本假设的外在表现)
③隐含的基本假设(隐藏在感知中)
二、行政文化
行政文化是在行政实践活动基础上形成，并直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态，其核心为行政价值取向。作为一种心理、道德和精神现象和状态，它是在行政活动与行政关系中形成和反映的，因而具有历史性、阶级性、民族性、变动性、连续性等特征。
1、行政文化的关系构成
任何行政关系均由行政主体与行政客体组合而成，由于主客体双方在行政关系中的不同地位，从而形成不同的文化形态。
①主体行政文化。主体行政文化是指行政管理过程中，实际拥有和行使行政权力的个体或组织的行政意识。其核心是对行政权力性质的确认、维护和使用，它直接决定着特定行政文化的本质属性与基本特征，是构成特定行政关系的主导因素。
②客体行政文化。客体行政文化是指行政管理过程中，不直接行使国家行政权力并作为行政管理对象的个人、群体和组织的行政意识，其核心是对行政主体行为的合理性的评价，其评价标准会因各自利益的不同而呈现多样性。当行政客体认为行政主体行为合理时，易与主体形成同一性的行政文化。相反，一旦行政主体行为被行政客体评价为不合理时，就会造成行政文化主客体间的异质性，甚至带来意识形态的危机。因此，客体行政文化虽不居于主导地位，但仍具有不可忽视的作用。
2、行政文化的发生性构成。
行政文化的发生一般经过行政心态、行政意志、行政规范和行政评价等四个阶段，它们是行政文化发生性构成的基本要素。
①行政心态。行政心态形成于行政活动的起始阶段。行政心态是人们对具体行政活动所持的情绪、感知方式与态度的总和，有三个特征：一是产生的自发性、非理性;二是表现的不稳定性;三是影响的潜在性。
②行政意志。行政意志是人们决心达到某种行政目的而产生的状态，是行政心态上升到理性的强化结果。行政意志有行政观念与行政行为倾向两种形式，它是人做出某一行政行为时在对错之间、善恶之间、道德与非道德之间进行的选择。因此，行政意志有着自主性、目标性，是人的主观能动性的重要体现。
③行政规范。行政规范作为确定或指导各种行政关系、行政活动的标准和规则，既是行政意志的最集中体现，也是行政意志转化为行政实践后的合理性成果。其表现形式包括成文规范，也包括行为规范或典范。行政规范的特性有三：一是协调性;二是原则性;三是外在控制性。
④行政评价。行政评价是特定意识形态下，人们对社会实际存在或可能发生的各种行政行为所作的价值判断。行政评价一般分为社会评价与自我评价两种形式。社会评价既包括一定社会集团有意识、有目的地通过舆论工具所传播的正式社会舆论，也包括人们自发产生并自然传播的民间舆论。自我评价主要借助于内心信念或主观意志的作用，在评价中，个体自身既是评价者，又是被评价者。
3、行政文化的特殊功能
①对内向性行政的作用。内向性行政即行政者对其机关内部事务的管理活动。
A、对行政组织形式的影响。任何具体的行政组织形式都是人们选择的结果，其中不仅客观存在的管理需要、行政条件和资源善制约着人们的选择，而且行政主体对行政方式、组织制度和管理模式的认同与否亦决定着这一选择。
B、对行政观念的影响。在行政活动中，人的心理活动、道德要求和精神状况始终起着重要作用。行政文化因自身性质的不同，会对实践作正确的或错误的指导，也会对客观现实作真实的或扭曲的反映，更会对行政观念的内涵作科学的或荒谬的解释。
C、对行政风气的影响。一个国家、一个行政组织或人员，拥有什么样的行政风气，往往受到文化环境的制约以及历史、现实文化的影响。符合并能反映社会发展规律的行政文化，不仅能在观念层次上引导良好的行政风气，而且能在人的心理与日常行为方式发生作用。
②对外向性行政的作用。外向性行政即行政者对国家事务和社会公共事务的管理活动。
A、廉洁行政的保障。廉洁行政是社会利益的集中体现，也是行政组织得以有效动作和长期存在的根本所在。廉洁行政的保障，离不开法治，更离不开行政文化的“心治”。行政文化能渗透人心，影响人的道德和人生价值观念，起到法治手段难以起的作用。
B、高效行政的条件。行政效率的有无与高低，关键在于人的思想、精神和作风等主观因素。行政人员的高效行政思想，从实际出发、实事求是的工作作风，这些既是已住优秀行政文化的积极成果，又是现实行政文化对高效行政的有力保障。
C、民主行政的前提。民主行政直接受行政文化的影响，其中除民主观念的影响外，还受道德意识、政治观念和法律思想的制约。行政人员为达到其行政目标，须依靠一定的民主手段和方式，为此，极需要以文化传播的方式宣传、灌输民主行政的观念。从这个意义看，行政文化建设是实现民主行政不可或缺的前提条件。
三、伦理
伦理是一种特殊的社会意识形态，是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系，并表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和。伦理的根本问题是个人利益与社会整体利益的关系问题。
公共管理伦理是以“责、权、利”为统一的基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的公共管理行为准则和规范系统，是针对公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。
四、公共管理伦理与个人伦理的不同：
1、主体不同。一为公共管理系统和公共管理者，一为个人;公共管理系统虽是人建立的，公共管理者也是人，但本身却是非人格化的，它代表的不是个人的意志动机。公共管理伦理的动机糅合了多种人的动机，是“多种合力”的产物，它代表的是社会的利益和政府的利益。
2、影响不同。个人伦理是一个人与其他人、与社会发生关系，实际受其行为影响的只是少数人;而公共管理伦理与所有人、或社会的所有成员发生关系，它是一举一动对整个社会所有人都关系甚大。
3、约束方式、依靠力量不同。个人伦理主要是通过良知和舆论起作用;而公共管理伦理除了舆论和内心信念起作用外，制度的约束作用也是必不可少的。
4、评价标准不同。公共管理伦理与个人伦理处在不同的领域，对公共管理伦理的评价，主要是看这一公共管理各级组织系统实际功能和作用，看它实际指向什么基本价值，遵循什么正义原则，实际上在禁止什么，提倡什么，保护什么。
库珀在《行政伦理学：实现行政责任的途径》中将人们进行伦理思考的方式界分为四个区别明显的层次：情感表达、道德规则、伦理分析、后伦理层次
五、公共伦理管理的类型：
1、体制伦理。是相对于行政管理者个人道德而言的，它则行政体制内在的一系列分配权利和义务的原则、规范所构成，并通过社会结构关系，一系列的政策、法规、条例和成文的或不成文的制度等环节表现出来。
2、政策伦理。两层含义：一是指维护某种公共秩序所需的伦理规范，是由政府或其他社会权威机构设计、制定和推广的;其二是指对于政府预制倡导的这些公共领域的伦理规范，除了用社会舆论、良心自律等软约束手段支持外，还要为其配置政策化的硬约束手段，使这些伦理规范真正成为公众在这一公共领域中的普遍化行为方式。
3、职业伦理。公共管理者既要遵守社会成员的一般伦理，又要遵守作为政治角色的职业伦理。职业伦理应该是相对于社会群体的关系以及特别事项而言的，职业道德实质上就是责任与义务的表现。实现责任伦理，必须具备两方面的基础，一是指导行为的行政良心;二是实现职业功能的能力。
六、公共责任
公共责任狭义的公共责任是指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定、违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。广义的公共责任是指国家行政管理部门的行政人员在工作中必须对国家权力主体负责，必须认真履行自身职责为国家谋利益。狭义的公共责任以广义的公共责任为前提条件。
特征：
1、公共责任是一种义务。行政系统和行政人员承受行政责任的过程，就是一个承担为国民尽义务的过程。这种义务因时代和国家阶级基础的不同而表现为不同的形态。
2、公共责任是一种任务。行政管理在承担义务的基础上，还必须通过认真履行自己的义务和职责的方式，对国家权力主体负责。行政官员执行国家主体的意志、方针、政策的过程，实际上就是完成权力主体所交付的任务的过程。
3、公共责任是一种监督、控制和制裁行为。公共责任是一种以外在的约束力为支撑力的行为。在实行民主政体的国家，行政部门是为主权所有者国民服务的。为此，就必须根据国民的意志，通过一定的方式，控制行政机关及其管理活动，防止行政机关肆意追求特殊利益。
七、 公共责任的自律与他律
1、公共责任的他律性。行政人员拥有行政职权的同时就意味着负有一种责任，而且具有他律性。行政管理者履行行政责任是义务的要求。国家公务员的责任不以国家公务员个人的主观意志为转移，是具有客观规定性的。
2、行政责任的自律性。自律是权力约束的基础，自律是指拥有行政权力的人自学接受各种监督，自学遵守法纪规章，自学保持廉洁情操。行政责任的合理性与有效实施不仅在于制度本身的完备地周全，也在于行政人员的道德理性。只有拥有美德的人，才可能了解如何去运用规则。因此行政责任的自律是至关重要的。
行政伦理制度、规范的他律与行政伦理信念、良心的自律共同构成行政伦理系统，二者相互配合、相辅相成，形成合理有效的行政伦理操作系统。
八、公共管理伦理建设
从制度的角度看中，公共伦理就是要追求公正。两种最基本的利益关系形式：利益交换关系、利益分配关系，与之相对应的两种最基本的公正形式：交换公正，分配公正。
行政伦理公正的基本原则：
①实质性的公正：交换公正、分配公正、
②形式性的公正：程序公正、规则公正、
③权力与义务的平等。
九、行政责任冲突
行政责任冲突最常见的三种形式是权力冲突、角色冲突和利益冲突。
①权力冲突是由不同的权力资源所带来的不同客观责任之间的冲突。
面对反映客观责任的权力冲突，必须澄清公共管理者自己的主观责任，并考虑更为广阔和基本的客观责任;运用价值观和原则来确定哪一种措施最可取以及如何才能证明自身做法是正当的;通过对主观责任的评估和对更为基本的客观责任的确定，找到一个能同时履行客观责任和主观责任的办法。
②角色冲突是不同社会角色因其行为方式差异而引发的冲突。
角色冲突的起因就是公共管理者既有责任为公众提供服务，同时作为公众中的一员又有权接受服务。公共管理者角色容易受制于特定组织，并被特定组织办公室。当这种情况发生时，效忠组织的义务与维护公众利益的职责之间的关系就被混淆了。个人利益与作为一个公共管理者的义务之间产生了冲突。这种冲突表现为公共角色与私人利益之间的冲突，客观责任与个人可能利益之间的冲突。这种冲突的解决方式在很大程度上依赖于与公共管理者生活的私人领域和公共领域相关的价值观。
③利益冲突是由于价值相对性和社会的多元化而必然产生的冲突。
在利益冲突中，公共管理者必须处理好伦理问题和法律问题。法律所提供的道德最低标准足以解决现时的困境。然而，为了防止用法律思考替代伦理思考，就必须研究如何权衡公共管理者的个人利益与其所承担的公务员责任之间的关系。
十、治理
治理是指在一个既定的范围内维持秩序，满足的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。
政府治理是整合社会中政府、企业、社会组织的资源，使之共同承担责任。治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，其最终目的也是为了维持正常的社会秩序。虽然治理需要权威，但这个权威并非一定是政府机关。治理是一个比政府更宽泛的概念，政府之外的治理主体可以是现代的公司、大学以及基层的社区。此外，治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。
十一、善治的构成要素及其含义
善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种最佳状态。
基本要素：
①合法性，即社会秩序和权威应当最大限度地被公民自觉认可和服从。
②透明性，即政治信息的公开性，每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息。
③责任性，即人们应当对自己的行为负责。
④法治，旭公共政治管理的最高准则，政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。
⑤回应，即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应，在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。
⑥效率，它有两方面的基本意义：一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活;二是最大限度地降低管理成本。
十二、如何开展公共管理的伦理建设
1、加强行政伦理教育。良好的行政伦理，有赖于正确的行政价值观的确立。加强行政文化建设，使行政系统各层级人员树立正确的行政伦理观，形成内在的约束机制。行政文化建设，要通过政治社会化的过程，也就是学习、教育、培训的过程来实现。提高公务员对行政伦理的认知水平，使公务员认识到良好的行政伦理是为政之本。
2、强调行政伦理立法。行政伦理立法，是把伦理行为上升为法律行为，使伦理具有与上层建筑中的政治、法律同等地位的监督、执法权力的效力和作用。道德良心作为软件必须通过政治、法律等硬件系统的功能才能很好地发挥作用，如果没有相应原硬件设施，的道德体系也很难对社会产生实际的影响。因为人的道德品质的不完善性和认识客观事物的局限性，不能保证行政人员永远正确地行使权力而不发生失误和偏差。
3、发展公民社会对行政活动的干预和监督。促进社会成员对公共决策的干预和参与，加强公民的政府责任意识，尤其要强化行政系统的输入方面，民众不仅仅是行政系统输出方面的被动接受器，而应该在输入与输出双向都是积极的参与者。
此外，还要注重发挥社会舆论的监督作用。社会舆论反映整个社会对人们行为的一种监督，具有明显的行为约束的优势。正确的舆论表达着社会和集体中绝大多数人的愿望和意志。社会舆论主要通过对某一行政行为的褒贬向有关成员传达社会反应，指明行为准则，引导行为方向，从而起到规范行政行为方式的作用。
行政伦理建设中，具有根本性措施是加强行政伦理的制度建设。
评价行政伦理的最终标尺是生产力系统。
十三、合理有效的行政伦理体系的形成
1、行政伦理的制度规范与行政伦理的理想信念的协调互补;
2、确定行政伦理的最低要求和行政伦理的理想追求
3、把行政伦理作为公务员任职升降、奖惩的必要条件。